通過(guò)對(duì)駐藏大臣選任方式進(jìn)行深度分析，發(fā)現(xiàn)清會(huì)典對(duì)駐藏大臣“皆為特簡(jiǎn)”的記述是不全面的，另外還有軍機(jī)處開列以及軍機(jī)大臣保舉、大將軍題補(bǔ)的情況存在。選任部門涉及軍機(jī)處、吏部和內(nèi)閣。

因此，對(duì)于駐藏大臣人物的評(píng)定決不能簡(jiǎn)單地定義忠奸兩分法，應(yīng)要深刻認(rèn)識(shí)到清朝選任制度高度的貴族性、權(quán)力集中性以及首崇滿洲的特質(zhì)，而且以原職銜赴任、高養(yǎng)廉銀、戴罪大臣發(fā)配邊疆、以及民族隔離政策的制度安排才是加速駐藏大臣腐化的重要制度缺陷。

駐藏大臣制度的建立與發(fā)展不是一蹴而就的，清軍入藏平定準(zhǔn)噶爾軍間接催生出為穩(wěn)定青海蒙藏部落控制的西寧辦事大臣，以及初為善后事宜欽派的赴藏辦事大臣。駐藏大臣的建立之始為先模仿西寧辦事大臣制度，再借鑒新疆將軍—參贊大臣—辦事大臣體系固定化后政教兼管的回疆事務(wù)參贊大臣。

之所以駐藏大臣的發(fā)展歷程如此曲折，既與西藏本土政教合一體制以及農(nóng)奴制的根深蒂固有關(guān)，又與清朝的內(nèi)外形勢(shì)息息相關(guān)。駐藏大臣的選任要求與選任特點(diǎn)自然也隨著駐藏大臣的發(fā)展歷程，經(jīng)歷了由臨時(shí)到常設(shè)、由以情報(bào)奏遞與軍事?lián)狁S到穩(wěn)定內(nèi)部政教、由武職屬性較重到文職屬性為主的轉(zhuǎn)變。

1725年清軍平定青海羅布藏丹津叛亂后，西寧衛(wèi)改為西寧府，同時(shí)設(shè)置青海辦事大臣（即西寧辦事大臣）管理青海蒙古番子事務(wù)。受此影響，1727年衛(wèi)藏戰(zhàn)爭(zhēng)后清廷也開始對(duì)西藏派遣辦事大臣。

至18世紀(jì)30-50年代，清朝主要軍事重點(diǎn)在西北與外喀爾喀。因此這一時(shí)期大部分駐藏大臣曾有駐扎新疆或蒙古辦事的經(jīng)歷。且從具有駐藏經(jīng)歷的邊臣調(diào)轉(zhuǎn)地區(qū)來(lái)看，駐藏大臣的掉轉(zhuǎn)也是以青海、喀爾喀蒙古以及畿輔等地區(qū)為主。

準(zhǔn)噶爾蒙古平定后，在喀爾喀蒙古，哲布尊丹巴呼圖克圖的去世使得定邊左副將軍收權(quán)與制衡變得日益重要。此后為穩(wěn)定清、俄、喀爾喀蒙古的關(guān)系，清廷借鑒在青海、西藏和新疆駐防大臣體系的設(shè)置，于1758年始設(shè)蒙古庫(kù)倫辦事大臣，1761年設(shè)科布多參贊大臣，1762年又設(shè)滿洲庫(kù)倫辦事大臣，形成定邊左副將軍（1733）與烏里雅蘇臺(tái)參贊大臣（1736）、庫(kù)倫辦事大臣、科布多參贊大臣三方牽制喀爾喀蒙古的局面。

在平定策妄阿拉布坦侵藏的準(zhǔn)噶爾軍隊(duì)以及羅布藏丹津叛亂后，清廷斷絕了西藏同準(zhǔn)噶爾蒙古和青海蒙古的聯(lián)系。加之鑒于第司擅政的不良影響，因此在維持西藏政教合一體制的前提下，在藏內(nèi)推行僧俗噶倫聯(lián)合統(tǒng)治的制度。但后因俗官勢(shì)力膨脹（如頗羅鼐等）壓制了駐藏大臣以及系統(tǒng)，反而延緩了清朝在藏推行類似于西寧辦事大臣的制度改革，最終引發(fā)了朱爾墨特那木扎勒事變。

1751年頒布《藏內(nèi)善后章程十三條》雖規(guī)定了駐藏大臣監(jiān)督政教、防準(zhǔn)保藏的權(quán)力，但由于僧俗貴族勢(shì)力再次靈活地滲入系統(tǒng)，導(dǎo)致駐藏大臣逐漸因?yàn)闆Q策范圍單一（中央批準(zhǔn)事務(wù)以及驛站等事務(wù)的控制）、正副大臣制度缺失與橫向機(jī)構(gòu)短缺而陷入孤立。再者，對(duì)宗教事務(wù)的忽視，則導(dǎo)致地方教派勢(shì)力的跨區(qū)域增長(zhǎng)的潛在影響，如噶舉派在巴勒布和金川土司地區(qū)勢(shì)力擴(kuò)展、主巴噶舉在拉達(dá)克王室和不丹的傳播、寧瑪派在哲孟雄的傳播。

還有宗教僧人參政前西藏地方事務(wù)的代理人制度缺乏的問(wèn)題。七世宗教僧人去世后，西藏政教勢(shì)力逐漸傾倒向攝政。朱爾墨特那木扎勒叛變讓清廷意識(shí)到在西藏建立常備軍隊(duì)的重要性，以及以駐藏大臣體系限制僧俗權(quán)力的重要性。但駐藏大臣控制西藏政教勢(shì)力結(jié)合的嘗試（1751）也無(wú)疑為回疆伯克制政教分離的改革（1760）提供了反向經(jīng)驗(yàn)。

這一時(shí)期的駐藏大臣制度因頗羅鼐家族主掌西藏政教事務(wù)而發(fā)展遲緩，因此主要集中于軍事奏報(bào)、糧務(wù)轉(zhuǎn)運(yùn)與監(jiān)督藏軍方面，未能對(duì)藏內(nèi)民生或政教事務(wù)有所干涉。該時(shí)期駐藏大臣的選任來(lái)源也受頻繁軍事活動(dòng)影響，以都統(tǒng)副都統(tǒng)、部院侍郎和散秩大臣為主。

從選任程序上來(lái)看，由于涉及機(jī)密事務(wù)以及軍事活動(dòng)較多，因此該階段駐藏大臣的選任主要以特簡(jiǎn)為主，選任部門也主要以軍機(jī)處為主。從任職機(jī)制來(lái)看，駐藏大臣的權(quán)力尚未完善，自1740年開始，因封賜噶倫以及駐藏大臣原銜兼任的弊端，清廷始給予駐扎西藏辦事大臣以副都統(tǒng)銜（正二品），來(lái)統(tǒng)馭藏內(nèi)僧俗貴族。

1747年改稱不分正副的“西藏辦事大臣”，至1749年開始定員二人并注意關(guān)防職掌權(quán)力的區(qū)分。因此自欽差大臣派駐西藏一直沿用不固定的欽差大臣關(guān)防。1751年，欽差大臣關(guān)防的使用成為定制。至少?gòu)?/span>1754年8月開始使用駐藏大臣關(guān)防，實(shí)際上仍是固定化的欽差大臣關(guān)防。駐藏大臣關(guān)防采用文職屬性的尚方大篆，表明乾隆帝對(duì)于駐藏大臣的設(shè)想，并不是簡(jiǎn)單地類比于以武力鎮(zhèn)守的其他駐防辦事大臣，而是將其作為文官系統(tǒng)中的地方駐扎大臣來(lái)主持西藏地方政教事務(wù)，并給予西藏地方一定的自**。

駐藏大臣的議敘與薦舉制度、以及監(jiān)察制度尚未成形，處分與開復(fù)機(jī)制更是缺乏，加之駐藏大臣對(duì)藏內(nèi)政教事務(wù)直接干涉不多，如此長(zhǎng)期下去，若不區(qū)分正副大臣（1749年始區(qū)分職掌關(guān)防權(quán)力）以及同駐辦事地點(diǎn)(1751年遷往撒木朱康撒爾后始分居)就很容易滋生舞弊與貪腐行為。因此在選任制度方面借鑒同樣處于軍事前沿的哈密漢城、滿城的駐扎大臣，或軍事緩沖區(qū)的西寧辦事大臣反是正常。

18世紀(jì)60-90年代，乾隆皇帝對(duì)于回疆的設(shè)想本于準(zhǔn)噶爾的經(jīng)驗(yàn)。1在平定回部叛亂時(shí)，率先開始應(yīng)用固定化將軍—參贊大臣—辦事大臣體系的軍府制設(shè)置，并逐漸開始了對(duì)伯克制政教分離與土官改流官的改革。

在西北和回疆相繼平復(fù)后，清廷于1762年設(shè)置伊犁將軍作為新疆最高的行政與軍事長(zhǎng)官總攬新疆事務(wù)，形成了伊犁將軍鎮(zhèn)守伊塔地區(qū)、烏魯木齊鎮(zhèn)守東路烏魯木齊地區(qū)，喀什噶爾參贊大臣節(jié)制南路八城的格局。1765年烏什回民不堪阿奇木伯克與駐扎大臣剝削，爆發(fā)人民起義。事后，乾隆帝在烏什增設(shè)了各回城事務(wù)參贊大臣，也注意對(duì)駐扎大臣和伯克勾結(jié)的管理。1789年后，乾隆帝對(duì)駐藏大臣和高級(jí)僧俗貴族的勾結(jié)也十分警惕。

廓爾喀戰(zhàn)役后，掌管地方政教權(quán)力的喀什噶爾參贊大臣便成為駐藏大臣權(quán)力改革的最佳參照對(duì)象。18世紀(jì)80-90年代，則多傾向選派具有任職伊犁經(jīng)驗(yàn)的伊犁領(lǐng)隊(duì)大臣、伊犁參贊大臣與伊犁將軍赴藏。

18世紀(jì)60-90年代駐藏大臣的掉轉(zhuǎn)開始向中西部（如寧夏、陜甘、四川、云貴）和東南（如福州、臺(tái)灣等）方向轉(zhuǎn)移。一方面，這與八旗駐防重心轉(zhuǎn)換有關(guān)。乾隆中后期在重點(diǎn)防守畿輔的同時(shí)，也經(jīng)歷了八旗駐防體系形成、八旗漢軍編入綠營(yíng)以及由重東南到重西北（西和北）的轉(zhuǎn)移。另一方面，也與清緬戰(zhàn)爭(zhēng)（1765-1769）、第二次金川戰(zhàn)役（1771-1776）、清越戰(zhàn)爭(zhēng)（1788-1789）、平定臺(tái)灣叛亂（1787-1788）的戰(zhàn)爭(zhēng)需要有關(guān)。